Depois dos choques provocados por uma disputa pelo controle do orçamento, o Congresso Nacional abriu mão do comando que teria sobre de R$ 25,3 bilhões em emendas parlamentares.
Em negociação com a cúpula da Câmara e do Senado após o início da pandemia do coronavírus, o Palácio do Planalto pediu ao Legislativo a retirada de uma proposta que daria poder aos congressistas para determinar quais obras e projetos receberiam esses recursos, com execução obrigatória.
A proposta, que agora deve ser descartada, tornaria parte do orçamento de ministérios dependente de autorização dos parlamentares. A verba só poderia ser usada após deputados e senadores indicarem quais municípios seriam beneficiados, o que aumentaria seu capital político em ano eleitoral.
Com a derrubada dessa prerrogativa, a destinação efetiva do dinheiro cabe ao ministro de cada área.
Esse novo capítulo sobre o orçamento foi costurado com líderes do centrão, partidos que passaram a ocupar cargos no governo. Com o controle sobre a aplicação das emendas, como previa a proposta inicial, não seria necessária uma relação afinada com o Executivo.
Originalmente, esse projeto havia sido encaminhada pelo Planalto para reduzir uma tensão com o Congresso num embate entre os dois Poderes pelo controle das contas do governo.
Na ocasião, o presidente Jair Bolsonaro criticou parlamentares, e o ministro Augusto Heleno (Gabinete de Segurança Institucional) sugeriu a convocação de protestos contra deputados e senadores, a quem acusou de chantagem.
No início de março, o Planalto apresentou um projeto que manteria o poder dos congressistas sobre uma fatia de R$ 25,3 bilhões do Orçamento, a partir das emendas parlamentares obrigatórias.
O acordo pela aprovação desse texto, no entanto, retrocedeu quando Bolsonaro endossou e participou das manifestações do dia 15 de março contra o Congresso e o Supremo Tribunal Federal (STF), na mesma semana em que a pandemia do coronavírus foi declarada.
Com a crise da covid-19, o Executivo e o Legislativo avaliaram que o embate geraria desgaste político num momento em que os esforços da classe política deveriam se concentrar na área de saúde.
Esse acordo foi facilitado pela aproximação entre Bolsonaro e os partidos do chamado centrão. Essas siglas estreitaram suas negociações políticas com o Palácio do Planalto a partir da indicação de aliados para ocupar cargos em autarquias e no segundo escalão do ministério.
Esses partidos agora têm a chave de fundos e órgãos com orçamentos vultosos, e agora têm abertura com o governo para facilitar também a liberação de verbas referentes a essas emendas parlamentares.
Nas últimas semanas, um novo acordo foi costurado para garantir que os ministros tenham a palavra final sobre o destino específico do dinheiro. Isso, porém, não impede que essa definição se dê após uma negociação entre as pastas e os congressistas.
Sob essas regras, as emendas podem voltar a ser alvo de negociação política entre os dois Poderes e moeda de troca em votações no Congresso. Inicialmente, o Parlamento pretendia obrigar a aplicação desses recursos, sem precisar tratar com o governo sobre as destinações específicas.
O Planalto solicitou no fim de maio a retirada do projeto que daria aos parlamentares o poder de definir a ordem de liberação desse dinheiro. A Secretaria de Governo afirmou que o ato foi em acordo com o Congresso. Líderes partidários confirmaram o armistício.
As normas de execução das emendas parlamentares são cruciais determinam o peso político dessa ferramenta nas relações entre o governo e os congressistas. A modificação realizada agora provoca alterações nesse equilíbrio.
Quando aprovaram o orçamento de 2020, deputados e senadores escolheram as áreas em que o dinheiro das emendas seria alocado. São, por exemplo, ações voltadas ao esporte, educação, saneamento, uma destinação relativamente genérica.
Eles também queriam, porém, ter a prerrogativa de escolher quais projetos específicos seriam contemplados. Foi essa a mudança que se tornou o centro do embate dos congressistas com Bolsonaro, que vetou essa alteração.
O projeto elaborado pelo governo em março concedia uma ampliação de poderes ao Legislativo. Se a proposta fosse aprovada, parte do dinheiro para educação, saúde, agricultura e ciência e tecnologia seria aplicada com base em critérios do relator do Orçamento de 2020, deputado Domingos Neto (PSD-CE).
Foram alocados, por exemplo, R$ 100 milhões para infraestrutura de esporte (ou seja, uma destinação genérica). Pelas negociações que estavam em curso em março, não seria o ministro da área quem decidiria qual cidade receberia uma quadra esportiva, e sim o relator do Orçamento, após articulações com líderes partidários.
Neto teria controle sobre uma verba maior que os orçamentos de alguns ministérios, como Justiça, Meio Ambiente e de Minas e Energia.
Aliados de Bolsonaro questionavam esse poder dado a congressistas e os critérios a serem usados. Para a equipe econômica, isso engessaria ainda mais o orçamento.
Embora o governo tenha conseguido retomar o controle da última etapa de execução das emendas (a assinatura do contrato), o Congresso ainda manteve ampliada sua participação na formulação do orçamento.
As emendas parlamentares que o governo será obrigado a atender neste ano mais que triplicaram em relação ao valor de 2014, primeiro exercício em que o mecanismo de pagamento compulsório desses recursos foi aplicado.
O volume de recursos com execução obrigatória era de R$ 12,1 bilhões há seis anos, em valores corrigidos pela inflação, e alcançou R$ 43 bilhões neste ano.
Desde o início do orçamento impositivo, o valor de pagamento obrigatório permaneceu praticamente estável, na faixa média de R$ 14 bilhões, em valores corrigidos pela inflação. Apenas na negociação do Orçamento de 2020 o Congresso propôs o salto nessa verba, o que incomodou o núcleo político e até mesmo a equipe econômica do governo Bolsonaro.
Até 2013, o Congresso apresentava emendas ao orçamento, em volume até superior àquele em negociação atualmente, mas não havia a garantia de que os governos dariam início aos projetos nos municípios indicados por parlamentares.
A liberação de recursos tinha caráter majoritariamente político: emendas de deputados e senadores aliados do governo ganhavam preferência na execução dos recursos.
A partir de 2014, parlamentares passaram a trabalhar pela aprovação de medidas de ampliação da autonomia do Congresso
