O Judiciário no Brasil é caro. Ele é caro porque emprega muita gente, é caro porque os salários médios de seus colaboradores são maiores do que a média da maioria das outras categorias. E também é caro porque está sobrecarregado de trabalho. São essas as conclusões de um levantamento realizado pelos pesquisadores Matthew M. Taylor e Luciano Da Ros comparando os custos do Judiciário no Brasil, proporcional a grandezas como o PIB e a população, com os de outros países.
Pelos dados compilados pela pesquisa, o orçamento da Justiça em 2013 (último ano com dados disponíveis quando o levantamento foi realizado), R$ 62,3 bilhões, era maior do que o PIB individual de 12 Estados brasileiros. Em proporção ao PIB nacional, as despesas do Judiciário, equivalentes a 1,30%, também englobam uma fatia maior do que a de vários outros países, como Espanha (0,12%), Estados Unidos (0,14%), Portugal (0,28%) ou países sul-americanos como Chile (0,22%) e Argentina (0,13%) (veja quadro).
Luciano Da Ros, hoje professor do Departamento de Ciência Política da UFRGS, realizou o levantamento como parte de um trabalho conjunto com o brasilianista Matthew M. Taylor, da American University. Ambos escreveram um capítulo intitulado Opening the black box: three decades of reforms to Brazil's judicial system ("Abrindo a caixa preta: três décadas de reformas no sistema judicial do Brasil"), a ser incluído em um livro produzido por vários acadêmicos sobre os 30 anos da redemocratização no Brasil, celebrados no ano passado. Ao longo dessa pesquisa, fizeram a comparação entre o custo da Justiça aqui e em outros países, para o que a princípio seria uma nota de rodapé no livro. Da Ros, em uma conversa com Renato Perissinotto – professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR) e atual presidente eleito da Associação Brasileira de Ciência Política –, mencionou o estudo e recebeu um convite para relatar os resultados em um breve artigo enviado em uma newsletter coeditada por Perissinotto. O texto foi publicado no ano passado, mas ganhou visibilidade este ano, após cair no conhecimento da imprensa em meio à discussão provocada pelos aumentos para o Judiciário.
Para ele, em entrevista por Skype, a situação não deve ser analisada sem contexto – há uma cadeia de fatores que fazem as despesas do Judiciário brasileiro serem proporcionalmente tão altas, como ele detalha na entrevista a seguir. Um desses fatores é a carga gigantesca de processos acumulados. Fruto, segundo ele, de uma opção do Judiciário brasileiro pela autonomia de seus integrantes em vez de um posicionamento como instituição. Segundo ele, essa é uma discussão essencial para debater o tamanho desse poder no Brasil.
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Qual foi a metodologia aplicada para chegar à essa conclusão de que temos uma Justiça cara?
A gente, na prática, não calculou quase nada, salvo em relação aos dados para o Ministério Público e demais órgãos do sistema de Justiça, que também constam no trabalho, apenas compilamos informações de fontes secundárias. Isso significa que pegamos informações oficiais do CNJ, no Brasil, e, em outros países, de órgãos oficiais e estudos acadêmicos que analisam a eficiência do Judiciário. Simplesmente fizemos o que ninguém havia se dado ao trabalho de fazer até então, que era basicamente compilar esses dados em tabelas informativas. Isso permitiu ver o quão desproporcional é a despesa do Judiciário no Brasil em relação a outros países.
Como se chegou a essa situação?
Vamos atrás de pistas. De repente, é porque temos muitos juízes. Aí olhamos as tabelas e vemos que não é o caso. O que temos é muita gente trabalhando no Poder Judiciário. Temos cerca de 205 funcionários para cada 100 mil habitantes, incluindo aí assessores, terceirizados, estagiários. Toda essa estrutura existe para dar suporte aos magistrados para tomar decisões. Se somarmos tudo, incluindo os 17 mil magistrados, temos mais de 430 mil indivíduos no Brasil que extraem sua renda mensal diretamente do Judiciário. É muito mais do que no resto do mundo. O único país que chegou remotamente próximo da gente foi a Argentina, que, curiosamente, tem uma despesa menor do que a nossa, pelo menos da forma como conseguimos medir. A isso se soma um fator salarial. Os salários das profissões jurídicas dentro do setor público, mas não só nele, são altos comparados à renda média brasileira ou à renda de várias outras áreas profissionais. Então a gente soma os fatores: tem muita gente trabalhando no Judiciário, com salários comparativamente altos. O resultado é que temos um Judiciário caro.
E por que tanta gente?
A resposta que os magistrados vão te dar, com razão, é porque tem trabalho demais. A carga de trabalho do Judiciário no Brasil é uma das maiores do mundo. Temos atualmente cerca de 100 milhões de processos em tramitação, um para cada dois habitantes, ou seja, entre nós dois aqui, conversando, tem um. Por quê? Por motivos que podem, na prática, ser resumidos a um: a grande deferência que o Brasil tem à autonomia individual dos magistrados. Não temos tradição de tratar de forma agregada conflitos semelhantes ou idênticos. Isso é algo que encontra resistência inclusive dentro da magistratura. O Poder Judiciário tem muitas ações idênticas e, por consequência, realiza muito trabalho redundante. No TRF da 4ª região, que fica aqui em Porto Alegre, cerca de 70% da carga de trabalho envolve o INSS em um dos polos da ação. O INSS é um dos grandes demandados do Brasil, bem como bancos, operadoras de telefonia etc., isto é, grandes pessoas jurídicas que prestam serviços para grandes contingentes de pessoas físicas são os maiores réus do Brasil. Tratar de forma agregada os casos significa não decidir a demanda do João contra o INSS, depois a da Maria, depois a do Pedro, mas ver que os casos da Maria, do João, do Pedro têm todos uma questão de fundo, de direitos, que é muitas vezes idêntica.
E como se faria essa uniformização?
Quando falo em tratar de modo agregado, penso, geralmente, em três tipos de soluções. A primeira é o precedente, que está na base das ideias de Súmula Vinculante e Repercussão Geral. O STF, quando diz "vamos analisar esse caso e o resultado vai ser aplicado a todos os casos idênticos", essa decisão pode abranger mais 50 mil casos. Imagine o esforço coletivo que é decidir 50 mil casos um a um. A prática institucional no Brasil por décadas vem sendo essa, em parte por respeito à autonomia individual dos magistrados. Essa autonomia permite que às vezes dentro de um mesmo foro ou tribunal haja entendimentos diferentes sobre questões idênticas. Se teu processo for sorteado para tal Vara ou Câmara, tem um entendimento, se o computador sortear para outra Vara ou Câmara, tem outro. Então, na prática, muitas vezes quem acaba tomando a decisão é a sorte, tal qual contida no algoritmo do computador. que sorteia os processos. E essa uniformização não precisa ser feita só pelo STF. Poderia ser feita pelos demais tribunais superiores e pelos tribunais de segunda instância (TJs, TRFs, TRTs etc.).
Quais as outras soluções?
Outra ideia seriam ações coletivas, algo que se usa de forma ainda relativamente tímida no Brasil. Digamos que um juiz ou alguém do Judiciário identifique que há uma série de demandas repetitivas. Em vez de ficar julgando uma a uma, recebe todas e diz: "Agora eu vou decidir uma vez em nome desse tipo de conflito típico". Digamos, o primeiro juiz que recebe um determinado tipo de caso fica prevento para receber os demais casos iguais, tornando-se responsável por decidir para todo mundo em nome do Poder Judiciário como instituição naquela jurisdição. Claro, os casos não vão ser todos idênticos, vai ter uma peculiaridade aqui e outra ali, mas aí se decide também quando há essa peculiaridade. E o terceiro mecanismo é a indenização punitiva. Essa é uma prática que existe há pouco tempo no Brasil. Ela busca aplicar altas indenizações para que a pessoa que causou o dano tenha um prejuízo tão alto que, na prática, seja obrigada a corrigir o comportamento que gerou o dano, gerando a sua prevenção. A julgar pela enorme demanda, não me parece que isso esteja ocorrendo no Brasil.
O senhor comentou que há muita gente no Judiciário, mas é uma queixa frequente que temos poucos juízes no país.
Vou frisar o ponto anterior. Há uma reclamação constante na magistratura no Brasil: temos poucos juízes. Aí a gente olha para a tabela (veja quadro), e o Brasil tem 8,2 magistrados por 100 mil habitantes. É um número abaixo de alguns países que orbitam em torno de 10 magistrados por 100 mil habitantes, mas acima de outros. Não é uma coisa tão destoante. Muitos magistrados citam a Alemanha como exemplo, mas é um caso excepcional, com 24 magistrados para 100 mil habitantes. E para complementar o argumento: de fato, não temos magistrados suficientes perante a demanda, mas seguramente temos força de trabalho auxiliar de sobra para ajudar os magistrados a tomarem as decisões, incluindo aí juízes conciliadores e leigos de juizados especiais. A solução que se vem adotando historicamente no Brasil é: tem muito trabalho, cria-se mais estrutura judiciária. Nos anos 1960 e 1970, cresceu muito a carga de trabalho dos Tribunais de Justiça, principalmente com causas de menor valor, conflito de menor potencial ofensivo, etc. Qual foi a solução? Criar um tribunal novo, o Tribunal de Alçada, que existia até uns anos atrás em Estados como RS ou MG. Criamos um tribunal inteiro. Deu conta? Não deu. Recentemente foi aprovada uma emenda constitucional para criar três novos tribunais regionais federais no Brasil. Já adianto: não vai dar conta. E na base desse fenômeno está o fato de que não estamos pensando o Judiciário como instituição e sim, grosso modo, como um espaço em que 17 mil pessoas concordaram em discordar umas das outras. E o nosso sistema de resolução de conflitos, e até mesmo o nosso sistema político, acabam sendo em parte reféns dessa dinâmica.
Como baixar o custo do Judiciário no Brasil?
Não existe solução fácil ou imediata. Todas demandam transição de médio e longo prazo, e forte comprometimento institucional da magistratura. Três soluções podem ser adotadas de forma isolada ou combinada. A primeira é reduzir subsídios, o que não parece uma solução no horizonte do Brasil. A segunda é reduzir o número de pessoas trabalhando na área. Também não me parece algo próximo. Desses mais de 400 mil servidores do Judiciário, quase 300 mil são servidores estáveis, fora os terceirizados, que já representam uma redução de custos. A terceira é reduzir o número de processos. As soluções que eu sugeri antes passam por isso. Ou a gente se compromete com uma dessas três soluções, ou uma combinação entre elas, ou vai empurrando com a barriga. Eu sinceramente não consigo vislumbrar outras soluções.
E os acordos, ajudariam?
Sim. Mas onde é pensado o acordo? Dentro do Judiciário. Em vários casos, é obrigatória uma audiência de conciliação. Lá de vez em quando um juiz consegue um acordo, mas agora que os caras já chegaram no Judiciário, vão até o fim. Onde ocorre o acordo no resto do mundo? Fora do Judiciário, o juiz nem fica sabendo. Os advogados das partes sentam a uma mesa e dizem: "O entendimento do Poder Judiciário sobre tal ponto é 'x'". Aí outro diz: "Sim, de fato, mas tal coisa também diz 'y'". E com base nisso chegam a uma solução negociada, assinam um acordo e fica resolvido o conflito, com o recurso ao Judiciário como algo subsidiário em caso de não cumprimento. Mas o que está na base dessa prática? A previsibilidade da decisão judicial. Porque se sabe que o Judiciário como instituição vai decidir de determinada maneira, pode-se prever que o curso da ação vai ser de uma forma, que o custo da ação vai ser tanto, etc. Em função desta previsibilidade, a gente pode sentar numa mesa e negociar.
Recentemente, discutiram-se os aumentos e complementos para o Judiciário como desconectados da situação financeira real do país. Como o senhor analisa isso?
Essa é uma questão de construção de prioridades políticas. A discussão do tamanho do Judiciário e da remuneração dos seus membros não pode ser restrita só ao Judiciário. Isso é válido também para o Legislativo, para a UFRGS, onde eu trabalho, para qualquer instituição pública. Todas essas instituições vão alegar, na hora da discussão orçamentária, que têm independência administrativa e orçamentária. E isso é verdade. Mas ninguém é independente do contribuinte. Não estou dizendo que o magistrado deva fazer voto de pobreza. Agora, se olharmos a remuneração da magistratura, ela está muito longe de ser ruim. O argumento é que o Judiciário vai parar. Mas outras áreas já estão paradas, não? Para falar de uma área próxima do Judiciário, a apuração de homicídios no Brasil tem uma taxa de elucidação abaixo de 10% dos casos país afora. Os recursos são invariavelmente finitos e todas instituições sempre alegam precisar de mais. Isso é normal. Cabe à sociedade decidir onde alocar os recursos que, afinal, ela produz. Pode-se optar por elevar os subsídios dos magistrados ou, por exemplo, os dos policiais. Ou, quem sabe, contratar mais policiais com os mesmos salários, ou quem sabe aparelhar melhor a polícia, ou os postos de saúde, escolas etc.. Soa como trivialidade, mas em uma democracia a discussão sobre a aplicação dos recursos produzidos pela sociedade tem de se pautar por aquilo que melhor representa os interesses da própria sociedade.
