Há uma choradeira geral entre prefeitos e governadores, todos clamando por mudança sem muito sucesso: o tal pacto federativo segue inabalável, sempre alheio à gritaria. Não é um assunto lá muito popular, capaz de mobilizar uma nação ou movimentar eleições - aliás, é bem provável que só de passar os olhos sobre "pacto federativo" o leitor tenha cogitado abandonar este texto, assustado com a aspereza do assunto. Não é para tanto.
Como diz o economista Francisco Luiz Lopreato, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), conhecer a federação brasileira - se não conhece, vai conhecer em seguida - é entender o funcionamento do país. Mais do que isso, é compreender por que se paga tanto imposto para receber tão pouco de volta. E por que boa parte do seu dinheiro, em vez de ser investida onde você mora, vai para o Maranhão e para a Bahia.
- Ou construímos um novo pacto federativo, ou os municípios vão quebrar - reclama o presidente da Frente Nacional de Prefeitos, José Fortunati, de Porto Alegre.
Em resumo, Fortunati e os prefeitos exigem mais dinheiro para tocar seus governos. Porque 68% de todos os tributos arrecadados no Brasil (nada menos que R$ 1,7 trilhão em 2013) vão direto para o governo federal, que todo mês redistribui um percentual para os Estados e municípios. No fim das contas, acaba assim: 58% da arrecadação fica em Brasília, 24% nos Estados e 18% nos municípios.
Não seria tão pouco, pelo contrário. Tanto é que todo mundo concordou com essa partilha em 1988, quando o pacto federativo atual foi comemorado no Congresso durante os debates sobre a nova Constituição.
- No regime militar era bem pior, o governo federal centralizava quase todo o dinheiro e dizia onde deveria ser gasto. Não à toa os prefeitos e governadores eram nomeados, em vez de eleitos. Assim, ninguém gritava - lembra a cientista política Celina Souza, especialista em federalismo e professora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).
A questão é que, de 1988 para cá, uma série de leis e emendas à Constituição foi obrigando Estados e municípios a lotearem seus orçamentos, limitando a possibilidade de investir onde bem entendessem.
Por exemplo: na área da educação, há duas décadas, só o Ensino Fundamental era de responsabilidade das prefeituras. Depois, as creches entraram na conta, a educação infantil também, o Ensino Fundamental ganhou um nono ano, mas nenhum centavo a mais chegou aos municípios. A iluminação pública, que era paga pelos Estados, também passou para as prefeituras, e o Sistema Único de Saúde (SUS) começou a abocanhar um quinhão dos municípios que ninguém previra lá atrás.
- Já no caso dos Estados, vários deles faliram, inclusive o Rio Grande do Sul - diz o doutor em Sociologia Valeriano Costa, cientista político e diretor do Centro de Estudos de Opinião Pública da Unicamp. - Com a crise financeira do início dos anos 1990, contraíram dívidas impagáveis, a União aceitou comprá-las, mas em troca eles dão até hoje uma fatia expressiva de suas receitas mensais.
- Na mesma época dessa negociação da dívida, estatais e bancos estaduais foram privatizados ou quebraram, reduzindo ainda mais o faturamento dos Estados - completa o economista Francisco Luiz Lopreato, autor do livro O Colapso das Finanças Estaduais e a Crise da Federação (Editora Unesp, 2002).
Está explicado por que, para construir qualquer ponte ou estradinha, o Rio Grande do Sul precisa implorar ajuda do governo federal. E aqui entra a principal questão em debate: seria o Brasil uma falsa federação?
Afinal, uma federação pressupõe independência administrativa, financeira e decisória para os entes federativos - no caso, os Estados e municípios. É assim nos Estados Unidos, no Canadá ou na Alemanha, onde os governos locais têm suas próprias prioridades e investem no que acharem melhor.
A arrecadação tributária e a divisão entre União, Estados e municípios
Arte: Rafael Ocaña
Em um país continental como o Brasil, no qual até os ônibus escolares são bancados pela União, no qual o sistema de saúde é igual de Norte a Sul, no qual as leis são idênticas para todo mundo (nos Estados Unidos, por exemplo, a maconha é ilegal em nível federal mas tem seu consumo liberado em Estados como Oregon, Alaska, Washington e Colorado; cada região tem sua legislação penal e trabalhista), será que somos uma federação de fato ou estamos mais próximos de um império?
- Não acho o nosso modelo tão ruim - opina a professora de Ciência Política Marta Arretche, da Universidade de São Paulo (USP), autora do livro Democracia, Federalismo e Centralização no Brasil (Editora FGV, 2012). - Copiar o modelo norte-americano, com toda essa autonomia dos Estados, seria um perigo em um país tão desigual como o nosso.
Marta lembra que, no Brasil, a Constituição manda que o governo federal, após recolher os 68% de todos os tributos, repasse a maior parte para os Estados e municípios mais pobres. Ou seja, como a renda per capita do Maranhão é cinco vezes menor do que a do Distrito Federal, o Maranhão recebe cinco vezes mais.
Há também o critério por população: quanto mais gente vive no local, maior é o repasse de dinheiro. Por isso a Bahia, pobre e populosa, é o Estado mais beneficiado com os impostos do Brasil.
- Nos Estados Unidos, essas transferências não existem. Aqui no Brasil, uma maior autonomia para Estados e municípios significaria maior desigualdade - garante a professora.
- É que os Estados Unidos arrecadam US$ 16 trilhões por ano, mais de 20 vezes o que arrecadamos aqui. Como são muito ricos, podem se preocupar menos com a distribuição do dinheiro - acrescenta o cientista político Valeriano Costa.
O Brasil já teve, também, seus tempos de plena autonomia dos Estados, com uma Constituição inspirada na americana - e até mesmo uma das primeiras bandeiras propostas para a República era parecida com a dos EUA. O país se chamava Estados Unidos do Brasil. Na chamada República Velha (1889 - 1930), o governo federal pouco interferia nos impostos estaduais.
- Só era bom para São Paulo e Minas, que juntos tinham 70% da arrecadação do país. O resto vivia na lama - afirma Valeriano.
Portanto, sim, muito do imposto que você paga é para sustentar o Norte e o Nordeste, onde há a maior concentração de baixa renda do Brasil. E é essa centralização de recursos na União, somada à crescente obrigação de Estados e municípios em obedecer legislações federais, que garante a presença de serviços básicos, obras de infraestrutura, postos de saúde e o funcionamento do SUS nos rincões do país.
- De fato, a classe média não tem muito retorno dos tributos que paga. Mas qualquer favelado no Brasil tem atendimento de saúde gratuito, ainda que o sistema tenha seus problemas - pondera a cientista política Celina Souza.
Certo, mas e as prefeituras, que vivem pedindo esmolas em Brasília? Fazem o que para oferecer transporte público melhor, saneamento, obras, assistência social? Não precisam de mais recursos com urgência? Estão fadadas a só executar programas criados pelo governo federal? Segundo a professora Marta Arretche, da USP, apenas aumentar receitas não vai melhorar a eficiência dos municípios na prestação de serviços:
- Prefeituras com grandes receitas de petróleo, na Baixada Fluminense, no Rio, não oferecem nada de melhor ao cidadão. Triunfo, no Rio Grande do Sul, é uma cidade rica devido ao polo petroquímico, mas nunca brilhou no mapa por sua competência administrativa - diz.
Economista da Unicamp, Francisco Lopreato acredita que um novo pacto federativo deveria ampliar as transferências para os governos estaduais, que então auxiliariam os municípios na condução de políticas públicas. Passar mais dinheiro diretamente para as prefeituras, na visão do professor, não levaria a lugar algum.
- Em cidades de até 50 mil habitantes, não há nem qualificação técnica para lidar com grandes quantias. Participei de um programa do governo federal em que os secretários de Educação levavam cinco minutos para ler três linhas e, ainda assim, não entendiam nada - conta Lopreato.
José Fortunati, que preside a Frente Nacional de Prefeitos, rebate:
- Então que deem aos Estados a tarefa de cumprir as políticas públicas. Porque, sejam os prefeitos preparados ou não, a cada dia que passa eles recebem mais obrigações, mas sem as condições financeiras para cumpri-las.
A sugestão de Fortunati, de passar para os Estados obrigações municipais, reflete uma cultura brasileira que difere de outras federações consagradas, seja a dos Estados Unidos ou a da Alemanha. Marta Arretche lembra que, na eleição, um dos embates entre Dilma Rousseff e Aécio Neves era sobre qual deles entraria com mais força na área da segurança pública, hoje o último reduto de poder dos Estados:
- A maior parte dos municípios e Estados parece disposta a abrir mão da autonomia, desde que tenha um aporte do governo federal. Isso nunca seria admitido nos Estados Unidos.
- Claro que é necessário discutir uma nova partilha de recursos. Mas quem quer ganhar dinheiro precisa dizer quem vai perder. Porque o governo federal também está mal: agora mesmo a presidente mandou para o Congresso um novo orçamento porque gastou mais do que poderia - completa a cientista política Celina Souza, da Uerj.
Todos concordam que, para desafogar os Estados, é fundamental pensar em uma renegociação mais profunda das dívidas com a União que afligem os governadores.
- Mas uma coisa é certa: esse tipo de coisa não se faz quando o país cresce só um 1% ao ano - conclui o economista Lopreato.
