Na despedida de 2025, o Congresso Nacional aprovou, em sessão conjunta, o Orçamento 2026, com previsão de despesas totais de R$ 6,5 trilhões. A proposta estima um superávit de R$ 34,5 bilhões nas contas do governo e reserva cerca de R$ 61 bilhões para emendas parlamentares, cerne de disputa e discussão envolvendo o Executivo e o Judiciário. Nesta quarta-feira (14), termina o prazo para que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva se manifeste a respeito da proposta.
Lula pode sancionar integralmente ou parcialmente, vetar ou não se manifestar a respeito do projeto aprovado pelo Congresso Nacional.
Na última década o Brasil viveu uma mudança estrutural na gestão do Orçamento da União. O que antes era uma prerrogativa quase exclusiva do Poder Executivo tornou-se uma responsabilidade compartilhada — e frequentemente disputada — com o Congresso Nacional. Com o avanço das emendas parlamentares, o volume de recursos disponibilizados para deputados e senadores saltou de R$ 3,9 bilhões em 2015 para R$ 47,8 bilhões em 2025 distribuídos nos Estados e no Distrito Federal, conforme dados do Portal da Transparência (veja no gráfico abaixo).
Essa transição teve início em 2015, com a promulgação da Emenda Constitucional 86, que estabeleceu o chamado "orçamento impositivo". O mecanismo retirou do Palácio do Planalto o poder discricionário de decidir quando e se pagaria as emendas individuais, tornando o repasse obrigatório.
Nos anos seguintes, esse modelo foi ampliado para as emendas de bancada, consolidando um sistema em que o Congresso detém o controle direto sobre uma fatia das despesas não obrigatórias do governo.
- Quantidade de emendas criadas: 6.311
- Total empenhado: R$ 47,83 bilhões
- Total pago: R$ 32,2 bilhões
Falta de transparência: embate com o STF
A falta de transparência das emendas parlamentares levou o plenário do Supremo a proibir, em julgamento de dezembro de 2022, o chamado "orçamento secreto", como foram apelidadas as emendas feitas pelo relator-geral do projeto de Lei Orçamentária Anual. Esse tipo de emenda, cuja sigla é RP 9, não permitia identificar o congressista que definiu a destinação da verba federal.
Após o Supremo ter imposto restrições, os congressistas passaram a utilizar outros tipos de emendas, como as apresentadas pelas comissões permanentes da Câmara e do Senado (RP 8) e as individuais de transferência especial (RP 6), para continuar a avançar no controle do orçamento público.
As RP 6 de transferência especial, por exemplo, foram apelidadas de "emendas Pix", por permitirem repasses diretos a Estados e municípios, sem que seja necessário indicar onde ou como o dinheiro vai ser gasto. O recurso sai do governo federal e cai direto na conta da prefeitura, sem passar por convênios com ministérios ou pela fiscalização da Caixa Econômica Federal. Isso dificulta o rastreamento da verba pelos órgãos de fiscalização.
O STF exigiu transparência, rastreabilidade e respeito às regras na liberação de emendas. Uma das regras exigidas pela Corte é que as emendas não cresçam mais do que outras despesas do governo. A gestão Lula se ancorou nesse dispositivo para bloquear o pagamento de emendas em 2025, o que poderá ocorrer novamente neste ano.
Em dezembro do ano passado, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) aprovou um projeto que torna mais rígidas as regras de transparência para as emendas parlamentares ao Orçamento da União.
STF x Congresso: linha do tempo
- Dezembro de 2022: STF declara inconstitucionais as emendas de relator (RP9).
- Agosto de 2024: após o aumento das "Emendas Pix", o ministro Flávio Dino suspendeu os pagamentos, exigindo rastreabilidade total. O Congresso reagiu alegando interferência entre poderes.
- Novembro de 2024: Congresso aprovou uma lei criando novas regras de transparência e limites de crescimento para as emendas.
- Fevereiro de 2025: auditoria da Controladoria-Geral da União (CGU) revelou que o nível de transparência ainda era insuficiente.
Dezembro de 2025: novas irregularidades levaram o STF a acionar a Polícia Federal para investigar desvios em municípios que receberam grandes volumes de emendas sem capacidade técnica para executá-las.
2026: Polícia Federal realiza operações contra desvio de emendas parlamentares.
Como o dinheiro é distribuído
Emendas ao redor do mundo
No cenário internacional, o controle parlamentar sobre o orçamento costuma ser residual ou meramente consultivo. Enquanto no Brasil o Congresso detém uma fatia obrigatória e crescente, o padrão global costuma relegar ao Legislativo um papel de fiscalização ou de sugestão limitada.
Veja, abaixo, como funciona em alguns países:
1. Estados Unidos: "Pork Barrel" (Barril de Porco)*
- Nos Estados Unidos, o termo técnico é earmarks. São recursos que congressistas destinam a projetos específicos em seus Estados. Os earmarks são discricionários (o governo não é obrigado a pagar) e representam cerca de 1%. No Brasil, as emendas já abocanham 25% desse mesmo tipo de despesa.
- O governo pode vetar ou simplesmente não executar.
- Possui um teto: a soma de todos os earmarks não pode ultrapassar 1% de todos os gastos discricionários.
- O parlamentar precisa publicar no seu site oficial o pedido, o valor e garantir que nem ele nem sua família têm interesses financeiros na obra.
* O significado remonta ao início do século 18. Antes da refrigeração, a carne de porco era salgada e conservada em barris de madeira com capacidade para mais de 110 litros cada.
Alemanha, Reino Unido e França
Nesses países, o orçamento é uma peça técnica de gestão do governo.
Alemanha
- O Parlamento pode sugerir mudanças.
- Historicamente as emendas parlamentares servem para reduzir despesas, não para criar gastos novos.
Reino Unido
- O "Chanceler do Tesouro" (equivalente ao Ministro da Fazenda) detém controle quase total.
- Parlamentares individuais não têm "cotas" de dinheiro para enviar às suas cidades; eles devem convencer o ministério competente da necessidade.
- O parlamento debate as prioridades, mas não "fatia" o orçamento.
França
- A Constituição francesa proíbe emendas que aumentem as despesas públicas ou diminuam as receitas.
- Foco é a preservação da responsabilidade fiscal do Estado.
As emendas parlamentares no orçamento 2026
Um total de R$ 61,4 bilhões em emendas foram colocadas no orçamento de 2026 para serem repassadas em ano eleitoral. Deste valor, R$ 49,9 bilhões são emendas que ficam sob total controle dos parlamentares, incluindo emendas individuais (RP 6), emendas de bancada (RP 7) e emendas de comissão (RP 8) — recursos formalmente indicados e decididos pelos parlamentares que o governo deverá pagar.
Outros R$ 11,5 bilhões foram incluídos por emendas de bancada e de comissão em despesas dos ministérios e ficarão sob controle do governo. A diferença dessas é que o governo não é formalmente obrigado a seguir a indicação do parlamentar na hora de decidir o município e o projeto contemplados, mas também há possibilidade de barganha e negociação com os congressistas, porém, sem transparência, como já ocorreu.
O que são emendas parlamentares?
Recursos reservados no Orçamento que são executados conforme indicações de deputados e senadores. Os recursos são destinados a seus redutos eleitorais para a realização de obras e projetos.
Executivo é sempre obrigado a disponibilizar os recursos?
O Poder Executivo não é obrigado a dar cumprimento a todas as emendas parlamentares. As únicas emendas que devem ter execução orçamentária e financeira obrigatórias são as emendas individuais, limitadas a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL), e as emendas de bancada, limitadas a 1% da RCL.
O rito processual
A apresentação das emendas é feita na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). Depois de aprovado na CMO e em sessão plenária conjunta do Congresso, o Orçamento é enviado novamente ao Executivo, para ser sancionado pelo presidente da República, transformando-se, portanto, na LOA.
